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一座陷入“十年下降”城市的自救與突圍——“廣東四小虎”中山村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造觀察

2025-07-09 11:02

來源:新華社

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編者按

這是在中國式現(xiàn)代化新征程中,發(fā)生在南粵大地改革前沿的一次“城市發(fā)展用地從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變”的生動實(shí)踐:近年來,面對傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼,新增產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)重不足,大量鋅鐵皮廠房高能耗、低產(chǎn)出問題突出,也導(dǎo)致城鄉(xiāng)形態(tài)陳舊落后、環(huán)境污染和安全生產(chǎn)隱患集中的困局,廣東中山以改革創(chuàng)新突破路徑依賴,通過全域低效工業(yè)園改造,在平穩(wěn)有序中讓近5萬畝村鎮(zhèn)低效用地?zé)òl(fā)新生。

回顧三年“工改”實(shí)踐,中山以“不在困難面前卻步、越是困難越向前”的決心和勇氣,主動擔(dān)當(dāng)作為,敢于啃硬骨頭,敢于破利益藩籬,聚黨群共識,促多贏格局,終至踏平坎坷成大道,實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級、城市提質(zhì)、生態(tài)治理、強(qiáng)村富民的系統(tǒng)性變革。中山“工改”,對先發(fā)地區(qū)低效用地再開發(fā)、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型具有借鑒意義。

改革開放初期,南粵大地改革春風(fēng)乍起,外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn),村鎮(zhèn)工業(yè)園遍地開花,推動珠三角城市加速邁進(jìn)工業(yè)化。時(shí)移世易,“村村點(diǎn)火,戶戶冒煙”的村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展模式走到盡頭,占據(jù)大片土地的村鎮(zhèn)鋅鐵皮廠房,被雨打銹蝕呈褐紅色,變成一塊塊“銹斑”。工業(yè)化轉(zhuǎn)型陷入瓶頸,珠三角還有空間嗎?還能繼續(xù)發(fā)展嗎?類似的質(zhì)疑紛紛出現(xiàn)。

“廣東四小虎”之一的中山市是其中的代表。2012年至2021年間,中山陷入“下降的10年”,GDP總量排名下滑,工業(yè)投資總額跌落。不僅如此,中山還因治水不利,成為2021年中央環(huán)保督察通報(bào)的負(fù)面案例。

2022年至2024年的三年間,中山在沒有大政策、大投資,亦無百億級大項(xiàng)目落地、財(cái)政捉襟見肘的條件下,通過一場“自救”,走出了“負(fù)循環(huán)”——工業(yè)投資總額三年翻一番、年均增長26%,GDP增速穩(wěn)居廣東前列,并通過僅不到20億元的財(cái)政投入,預(yù)計(jì)撬動新增投資超1800億元。

記者調(diào)研了解到,轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就在于村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級實(shí)踐(以下簡稱“工改”)。通過“工改”,中山淘汰高污染高排放企業(yè),盤活低效土地,探索出一條傳統(tǒng)工業(yè)化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑。

廣東中山一度陷入發(fā)展“死結(jié)”

中山曾被譽(yù)為“廣東四小虎”,以專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聞名全國。上世紀(jì)八九十年代,一批村鎮(zhèn)工業(yè)園拔地而起,中山由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣成長為工業(yè)強(qiáng)市。

但隨著發(fā)展模式紅利殆盡,曾帶動經(jīng)濟(jì)騰飛的11.2萬畝村鎮(zhèn)工業(yè)園,因結(jié)構(gòu)欠優(yōu)、環(huán)境臟亂、產(chǎn)業(yè)低端、安全隱患突出,變成了困住城市發(fā)展的“死結(jié)”。2012年至2021年,中山GDP總量排名從全省第五名大幅下滑,GDP增速在2019年跌至1.1%。

經(jīng)濟(jì)失速的背后是工業(yè)失速。中山以工業(yè)立市,但這十年間,中山工業(yè)投資總額不增反降,從2012年的307.4億元跌至2021年的288.9億元,占固定資產(chǎn)投資總額比重由超三成跌至不足兩成。

“中山在最需要轉(zhuǎn)型的時(shí)候,還遇上了財(cái)政的最低谷。”中山市副市長陳暉東說,拆除11.2萬畝村鎮(zhèn)低效工業(yè)園,需要支付租金補(bǔ)償、上蓋物補(bǔ)償、騰挪安置費(fèi)用等大量資金,但彼時(shí)中山財(cái)政極為困難。

陳暉東介紹,當(dāng)時(shí)的中山已是“手無寸土”,增資擴(kuò)產(chǎn)、招商引資項(xiàng)目落不了地,一大批本土骨干企業(yè)外遷。土地開發(fā)強(qiáng)度接近40%,最高的鎮(zhèn)街達(dá)86.9%,部分鎮(zhèn)街十年未出讓工業(yè)用地。

與落后產(chǎn)業(yè)相伴的是城市生態(tài)環(huán)境的不斷惡化?!斑^去,村鎮(zhèn)工廠大量廢水直排河涌。河涌里的水看著像芝麻糊,聞著臭氣熏天?!币幻彐?zhèn)工業(yè)園居民說。

據(jù)了解,截至2021年底,中山的排污廠企達(dá)5萬多家,大部分集中在村鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū)。2021年,中央環(huán)保督察組通報(bào)中山市落實(shí)上級治水決策部署不力,推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)保督察問題整改不到位。

“工改”勢在必行,但舊廠房的背后潛藏著難以解開的“利益板結(jié)”。

一方面,中山工業(yè)用地破碎,11.2萬畝的村鎮(zhèn)低效工業(yè)園平均容積率不足0.6,已出讓土地中70%的地塊面積小于10畝/宗,私營企業(yè)和自然人權(quán)屬地塊占比近80%。部分以長租期低租金、以租代售等方式獲取土地使用權(quán)的低效廠房業(yè)主往往又“二道”“三道”倒手,利益板結(jié)固化,絆住發(fā)展手腳。

另一方面,低效村鎮(zhèn)工業(yè)園里的部分產(chǎn)業(yè),在中山的供應(yīng)鏈里不可或缺。中山小欖鎮(zhèn)一名基層干部說,正是一些看似高污染低效率的小工廠,填補(bǔ)和構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)鏈的上下游,由此形成的產(chǎn)業(yè)集群是中山制造業(yè)不可缺少的一部分。

解轉(zhuǎn)型之結(jié):“活政策”帶來“新增長”

2022年至2024年間,通過“工改”,中山累計(jì)拆除整理低效工業(yè)用地超4.8萬畝,服務(wù)增資擴(kuò)產(chǎn)和招商引資企業(yè)超1800家,預(yù)計(jì)新增投資總額1862億元,其中絕大部分投資來自民營投資和社會資本。

記者在中山看到,通過激活工業(yè)“地利”,激發(fā)企業(yè)投資熱情,中山正在實(shí)現(xiàn)從“村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園”到“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園”的轉(zhuǎn)變。

在中山翠亨新區(qū),看著新廠房拔地而起,莎麗科技股份有限公司董事長劉鳳祥終于解開了多年的心結(jié)。

“我們位于翠亨新區(qū)的土地由于歷史原因,項(xiàng)目用地和房產(chǎn)手續(xù)不完善,導(dǎo)致新廠房建設(shè)項(xiàng)目近20年來都無法報(bào)建,增資擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃先后擱淺?!眲ⅧP祥說,根據(jù)中山新出臺的政策,公司能完善用地手續(xù),解決歷史用地問題,滿足實(shí)際生產(chǎn)需要。

這是中山“工改”政策的縮影。中山市自然資源局副局長鄧宇文說,中山用好廣東省“三舊”改造政策,把2010年后實(shí)施建設(shè)的低效工業(yè)用地也納入其中、同等享受市級權(quán)限優(yōu)惠政策,同時(shí)針對缺失合法用地手續(xù)的村集體土地,通過改造完善用地手續(xù)、所繳納土地出讓金基本返還村集體,推動一批土地利用合法化,讓企業(yè)投資更安心、更放心。

此外,中山還創(chuàng)新“單一主體歸宗+連片獎勵”模式,將改造稅收成本壓減90%,激發(fā)一大批5畝、10畝的低效工業(yè)用地連片改造;出臺86項(xiàng)村鎮(zhèn)工業(yè)園改造升級新政,清理市鎮(zhèn)兩級制定的113項(xiàng)舊政策,降低改造廠房自持比例,提高容積率和廠房限高;將審批流程壓減50%、審批時(shí)間從20天壓縮至3天,充分激發(fā)了社會力量和民間投資自主改造的積極性。

針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)造成的污染問題,中山提出了“環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園”模式,通過將同一產(chǎn)業(yè)或同一地區(qū)企業(yè)的某些特定產(chǎn)污環(huán)節(jié)聚集,實(shí)現(xiàn)集中治污,解決單個(gè)企業(yè)環(huán)保設(shè)施投入不足、治理效率低下等問題。

數(shù)據(jù)顯示,中山拆除違建和危舊廠房501宗,2024年低效工業(yè)園發(fā)生火災(zāi)相比2021年下降近30%,超2500家污染企業(yè)將實(shí)現(xiàn)“園區(qū)集聚、統(tǒng)一治污、產(chǎn)業(yè)提升”,通過源頭治污推動城鎮(zhèn)建成區(qū)基本消除黑臭河涌。

連片優(yōu)質(zhì)空間有效承接珠江口東岸產(chǎn)業(yè)外溢、支撐新招引項(xiàng)目落地?!坝辛藘?yōu)質(zhì)的土地和廠房,不少企業(yè)就找上門來?!毙戽?zhèn)黨委副書記吳鑄輝說,受困于土地空間不足,過去鎮(zhèn)上從沒有招引過10億元以上的企業(yè),而“工改”之后,“一口氣就來了3家”。

解利益之結(jié):“小投入”撬動“大投資”

在有限的財(cái)力下,如何用小投入撬動千億投資?記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),結(jié)合不同情況,中山探索了多種答案。

中山黃圃鎮(zhèn)大岑片區(qū)聚集了大量家電企業(yè),是遠(yuǎn)近知名的“家電島”。黃圃鎮(zhèn)黨委書記梁泳輝介紹,大岑片區(qū)創(chuàng)新運(yùn)用周轉(zhuǎn)性扶持資金1.1億元,結(jié)合“工改”基金5000萬元,通過出資組建村屬大岑灣投資公司等方式,成功爭取銀行貸款4億元,獲得貼息補(bǔ)助約914萬元,一舉解決了整備資金難題。

小欖鎮(zhèn)績東二社區(qū)黨委書記李冰說,社區(qū)主動申請將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地,通過協(xié)議出讓的方式供地到集體名下的全資子公司,讓土地以更靈活的方式入市,為社區(qū)融資、籌集更多發(fā)展資金創(chuàng)造條件。

面對“為什么要搬”“憑什么要拆”的質(zhì)疑,中山多措并舉破除利益固化藩籬。

中山建立市鎮(zhèn)兩級“一把手”掛帥的指揮部,全部鎮(zhèn)街簽訂責(zé)任狀,先后4次抽調(diào)近500名市直機(jī)關(guān)優(yōu)秀黨員干部奔赴一線,與鎮(zhèn)街干部并肩行動,入廠房、進(jìn)家門、聽訴求、講政策,讓村鎮(zhèn)工業(yè)園改造的好政策走進(jìn)村企、落地見效。

“市、鎮(zhèn)工改干部牽頭對接權(quán)利人、生產(chǎn)型企業(yè)和二房東,僅用兩個(gè)月時(shí)間,就完成了從土地談判到工地項(xiàng)目落地的全過程?!睆V東誠藝控股集團(tuán)有限公司執(zhí)行董事韓文輝說,“誠藝·外沙科創(chuàng)園”成功運(yùn)用該模式,將原有82個(gè)權(quán)利人整合為單一主體,僅用9個(gè)月就“蝶變”成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

中山市工改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,中山注重平衡利益,對原租賃人的剩余租期作合理補(bǔ)償,妥善騰挪安置優(yōu)質(zhì)企業(yè),通過長短結(jié)合、錢物兼有等方式推動改造收益反哺村集體,鼓勵市屬國企和鎮(zhèn)屬公有企業(yè)“統(tǒng)租統(tǒng)管”集體物業(yè),充分激發(fā)市場力量;通過執(zhí)法解決既得利益者“獅子大開口”的棘手問題,加快盤活低效用地。

“我們不搞‘強(qiáng)拆’,而是依法依規(guī),發(fā)揮環(huán)保、安全生產(chǎn)執(zhí)法效力,組織廣大干部日夜兼程進(jìn)村入企,反復(fù)動員,一塊塊地、一個(gè)個(gè)企業(yè)談,工作一直做到通為止?!敝猩绞形瘯浌暮Uf。

改造為村鎮(zhèn)注入了增收致富新動力。數(shù)據(jù)顯示,中山“工改”以來,累計(jì)建設(shè)千畝以上連片項(xiàng)目2個(gè)、500畝以上4個(gè)、100畝以上83個(gè),改造后的村集體物業(yè)價(jià)值普遍提升10倍以上,集體收入大幅增長,增幅最高的達(dá)30倍,以“一子落”帶動了“滿盤活”。

土地現(xiàn)實(shí)之困是包括珠三角在內(nèi)全國不少先發(fā)地區(qū)面臨的共性難題。中山“工改”總結(jié)出的“10種模式”“五字經(jīng)”不僅破解了土地困局,解開了城市轉(zhuǎn)型之結(jié),更為傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型探了路、破了題。

郭文海表示,低效工業(yè)園改造升級是鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展的必由之路,要探索打造連片跨鎮(zhèn)街萬畝級產(chǎn)業(yè)園區(qū),推動產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合。

如今,中山“工改”勢能依然澎湃。這場以改革破局的“自救”,將為這座制造業(yè)城市趕上新一輪高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)勁引擎和新的動力。(記者 陳凱星 周強(qiáng) 熊嘉藝)

【責(zé)任編輯:吳聞達(dá)】
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