2013年7月我國同意以負(fù)面清單模式與美國開展雙邊投資談判，由此拉開了國內(nèi)外商投資負(fù)面清單管理的試驗。同年7月3日國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，9月27日國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的總體方案》，明確要求，“借鑒國際通行規(guī)則，對外商投資試行準(zhǔn)入前國民待遇，研究制定試驗區(qū)外商投資與國民待遇等不符的負(fù)面清單，改革外商投資管理模式?！蓖馍掏顿Y負(fù)面清單管理是我國積極適應(yīng)國際投資新規(guī)則和主動深化改革開放的重大試驗，開創(chuàng)了我國對外開放的全新管理模式。外商投資負(fù)面清單是一個在國際法中出現(xiàn)的概念，世界上極少國家會在國內(nèi)層面通過負(fù)面清單形式來進(jìn)行外資管理。負(fù)面清單管理模式要求大量砍掉政府對外資的行政審批和對外資企業(yè)微觀業(yè)務(wù)的過多干預(yù)，將原本屬于市場的職能還給市場。同時政府將更多地專注于事中事后監(jiān)管。

一、面臨的主要風(fēng)險

從現(xiàn)有在國際上以負(fù)面清單方式進(jìn)行承諾的非發(fā)達(dá)國家看，主要以小國為主，分為兩類，一類是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)非常薄弱的，急切希望與美國等發(fā)達(dá)國家以負(fù)面清單方式換取本國其他方面的利益，包括對方對本國的大范圍援助，同時，也希望在充分和完全的市場競爭中發(fā)展本國產(chǎn)業(yè)，如越南；另一類是經(jīng)濟(jì)實體較強(qiáng)、開放度較高，但本國產(chǎn)業(yè)體系并不完整的國家，如新加坡，它一直在高度開放中提升本國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。像我國這樣經(jīng)濟(jì)體量龐大、產(chǎn)業(yè)體系完整齊全但競爭力弱的發(fā)展中國家，實施負(fù)面清單管理是獨一無二的，將不可避免地面臨各方面巨大的風(fēng)險。

（一）陷入美國制度霸權(quán)的風(fēng)險

從20世紀(jì)90年代開始，美國就極力在全球推行以其為主導(dǎo)的投資規(guī)則，服務(wù)于其投資領(lǐng)域的霸權(quán)國地位。金融危機(jī)后，為進(jìn)一步壓制發(fā)展中國家尤其是我國的崛起，美國在積極倡導(dǎo)高水平的投資自由化的同時，加入競爭中立、環(huán)境、勞工等新議題，促進(jìn)在區(qū)域范圍內(nèi)率先形成新的國際投資準(zhǔn)則。目前我國已基本接受美國主導(dǎo)的高標(biāo)準(zhǔn)的投資自由化，以負(fù)面清單模式進(jìn)行中美投資談判。但由于雙邊投資談判是一項巨大的工程，費時費力，短時間內(nèi)不可能有實質(zhì)性的突破。在這段過渡期內(nèi)，如果我國陷入對負(fù)面清單模式的過分崇拜，在國內(nèi)改革沒有完全到位的情況下，激進(jìn)、盲目地推進(jìn)負(fù)面清單模式，為開放而開放，那會真正掉入美國設(shè)計好的制度霸權(quán)陷阱。

（二）讓渡國家核心安全的風(fēng)險

負(fù)面清單最大的特點是大范圍讓渡國家的外資管轄權(quán)，因此，在承擔(dān)具有約束力的國際義務(wù)的同時，如何保障國家核心利益是東道國的最核心問題。即使如美國這般高調(diào)推行投資自由化的國家，其最根本的還是盡一切可能在開放中保障本國的核心利益。負(fù)面清單管理下市場基本是對外開放的，每個國家都會出臺相應(yīng)措施來保障本國的核心安全和利益。我國之前由于對外資管理側(cè)重于準(zhǔn)入階段，沒有完善的保障國家利益的安全門。如在國際層面上，對國家安全保障條款并不重視，很多協(xié)定中都沒有簽署這個核心條款；在國內(nèi)層面，外資并購審查制度保障力度和可操作性差，也沒有起到真正的屏障作用。

（三）阻礙產(chǎn)業(yè)競爭力提升的風(fēng)險

我國實施負(fù)面清單管理最直接的風(fēng)險就是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)面對來自發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)勢競爭。根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，主要有以下幾種，一是我國原有的競爭優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在過度開放后競爭力明顯下降；二是我國弱勢產(chǎn)業(yè)面臨激烈競爭后全軍覆沒；三是我國需要保護(hù)的新興產(chǎn)業(yè)在競爭中出現(xiàn)成長困難；四是沒有給未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留足夠空間。這主要涉及到負(fù)面清單的制定，包括哪些行業(yè)和領(lǐng)域是需要國家保護(hù)并放入清單中，限制或禁止外資進(jìn)入。如果清單過長，負(fù)面清單管理意義就不大，并且容易受到其他國家的詬病，達(dá)成國際協(xié)定也很困難；如果清單過短，我國的產(chǎn)業(yè)安全又得不到保障。

（四）監(jiān)管體系不完善引發(fā)的風(fēng)險

外資監(jiān)管體系的完善是我國實施負(fù)面清單管理模式的基礎(chǔ)條件，這一點可能有別于越南等發(fā)展中國家的情況。主要原因在于，美國等發(fā)達(dá)國家對我國的發(fā)展、崛起和強(qiáng)大心存顧慮，發(fā)達(dá)國家希望通過負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇等全球投資新規(guī)則將我國納入其管控范圍。負(fù)面清單管理模式下，國家的行政壁壘將被大幅削減，發(fā)達(dá)國家對外資的監(jiān)管主要依靠技術(shù)手段和技術(shù)壁壘。而我國一直以來實施正面清單管理，對外資的監(jiān)管主要依靠行政手段和行政壁壘，一旦推進(jìn)負(fù)面清單管理，行政手段和行政壁壘被取消，我國對外資的監(jiān)管手段和監(jiān)管方式將會嚴(yán)重缺失，包括政府監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，真正意義上的行業(yè)自律組織沒有建立，行業(yè)法律法規(guī)不健全。此外，由于法律體系的原因，我國實施負(fù)面清單管理的監(jiān)管風(fēng)險也大于美國。美國的法律體系國內(nèi)法高于國際法，盡管政府在對外談判中達(dá)成了開放協(xié)定，但如果國會不通過，國內(nèi)是不會承擔(dān)開放的國際義務(wù)，這給美國設(shè)置了一層保障。我國的法律體系剛好相反，國際法高于國內(nèi)法，一旦在國際層面達(dá)成負(fù)面清單方式的承諾，將有開放的義務(wù)，如果監(jiān)管體系不完善，引發(fā)的風(fēng)險將是不可控的。

二、規(guī)避負(fù)面清單管理風(fēng)險

負(fù)面清單管理模式不僅僅是一個對外開放的問題，更是一個對內(nèi)改革的問題；不但涉及到我國自身改革，更會牽扯到與締約國在國際談判中的全面博弈。為避免實施負(fù)面清單模式引發(fā)過大風(fēng)險，我國應(yīng)系統(tǒng)通盤考慮，加快改革，完善條款，加強(qiáng)監(jiān)管。

（一）推進(jìn)外商投資管理體制全面改革

全面實施外商投資的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式必然要求我國現(xiàn)有的外商投資由核準(zhǔn)制向備案制轉(zhuǎn)變，除一些敏感和特定行業(yè)外，外資進(jìn)入我國一律取消審批，直接備案即可。目前我國在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)已實施外商投資備案制度。十八大三中全會后，國家進(jìn)一步加快了外商投資審批制度改革，2013年12月，國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2013年本）》；2014年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《外商投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（簡稱《管理辦法》）?！豆芾磙k法》第一次在全國范圍內(nèi)改革了外商投資項目管理辦法，將項目全面核準(zhǔn)改為有限核準(zhǔn)和普遍備案相結(jié)合的管理方式。過渡期內(nèi)，我國應(yīng)通過不斷修訂《管理辦法》，進(jìn)一步大幅度壓縮需實行核準(zhǔn)制的外商投資項目，擴(kuò)大實行備案制的外商投資項目。爭取在外資基本法修訂完成的基礎(chǔ)上，取消現(xiàn)有的管理辦法，通過外資基本法明確規(guī)定除行業(yè)法律法規(guī)另有規(guī)定或負(fù)面清單外，在全國范圍內(nèi)對外商投資實行備案制。

（二）加快重點服務(wù)行業(yè)市場化改革

相比制造業(yè)，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展和開放明顯滯后，尤其是像金融、電信等處于壟斷中的服務(wù)行業(yè)。因此，我國實施外商投資負(fù)面清單管理面臨的最大挑戰(zhàn)也在于服務(wù)領(lǐng)域，尤其是重點服務(wù)領(lǐng)域。墨西哥在北美自由貿(mào)易區(qū)中進(jìn)行負(fù)面清單承諾之前，首先進(jìn)行的是積極的國內(nèi)市場化改革。我國上海自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立主要目的也包括加快重點服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新和改革，尤其是金融領(lǐng)域，如推進(jìn)利率市場化、匯率市場化、資本項下人民幣可自由兌換以及金融市場對民營資本的開放等。目前金融領(lǐng)域的市場化改革措施更多的是在局部展開，主要也是為了測試風(fēng)險。此外，通信服務(wù)也一直是我國的壟斷行業(yè)，并且事關(guān)國家的網(wǎng)絡(luò)信息安全，因此，在我國全面實施負(fù)面清單管理模式之前也應(yīng)在某些特定區(qū)域進(jìn)行更深入的市場化改革。在局面進(jìn)行測試風(fēng)險和取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重點服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革應(yīng)從點向面推進(jìn)。只有完成重點領(lǐng)域尤其是服務(wù)業(yè)重點領(lǐng)域的市場化改革后，我國才有可能在實施負(fù)面清單管理模式下保障國家產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)安全。

（三）組織修訂法律法規(guī)強(qiáng)化對外資的監(jiān)管

修訂外資三法。我國現(xiàn)行的有關(guān)外資的法律主要包括《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》以及《外資企業(yè)法》（以下合稱“外資三法”）。最后一次修訂外資三法是在2000到2001年間，目的是加入WTO后，國內(nèi)外商投資管理的法律制度與世界貿(mào)易組織的規(guī)則相銜接。經(jīng)過多年發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)和外商投資都發(fā)生了重大變化，外資三法和相關(guān)的實施細(xì)則在很多方面已不適應(yīng)，尤其是2013年隨著上海自貿(mào)試驗區(qū)建立，我國外商投資制度開始出現(xiàn)重大變革，外資三法的修訂迫在眉睫，2013年12月9日商務(wù)部發(fā)布了外資三法修訂意見征集通知，外資三法已經(jīng)列入十二屆全國人大常委立法規(guī)劃。為符合負(fù)面清單管理模式，外資三法修訂的總體原則應(yīng)是：《公司法》應(yīng)普遍適用于在中國境內(nèi)設(shè)立的內(nèi)外資企業(yè)的一般管理；外資三法應(yīng)整合成統(tǒng)一的《外商投資法》。明確規(guī)定負(fù)面清單以外的外商投資有關(guān)設(shè)立、變更和終止的審批應(yīng)被取消，現(xiàn)有對外商投資進(jìn)行事中事后管理的年檢制度也應(yīng)被更有效率的監(jiān)管手段和方式所替代，如年度報告公示制度，完善信用約束機(jī)制等。

行業(yè)法律規(guī)范的完善。有必要對我國現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和整理，尤其是涉及到服務(wù)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)行新一輪的廢、改、立，將嚴(yán)重過時的，不符合開放和發(fā)展需求的法律法規(guī)及時廢止；將部分過時的條款進(jìn)行調(diào)整和修訂；將法律一直缺位的行業(yè)，根據(jù)開放和發(fā)展的新形勢，制定出部門法律法規(guī)。

（四）對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全面梳理制定出符合國情的負(fù)面清單

保護(hù)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中的中高端行業(yè)或子行業(yè)。建筑、運輸?shù)阮I(lǐng)域一直是我國的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是服務(wù)貿(mào)易的重要組成部分。盡管我國在這些領(lǐng)域具有一定的國際競爭力，但涉及到其中的技術(shù)含量高，發(fā)展空間較大的行業(yè)或子部門，我國與發(fā)達(dá)國家如美國、日本等相比，競爭力明顯不足，因此，在設(shè)置負(fù)面清單時，應(yīng)對相關(guān)領(lǐng)域給予一定保護(hù)，如建筑服務(wù)中機(jī)械裝備的租賃、維修、保養(yǎng)、出售及處置服務(wù)、工程設(shè)計咨詢等服務(wù)，運輸服務(wù)中的專業(yè)航空服務(wù)、飛機(jī)維修保養(yǎng)、內(nèi)河運輸?shù)取?/p>

保護(hù)金融、電信等重點領(lǐng)域中影響國家經(jīng)濟(jì)安全的行業(yè)。應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，有重點地選擇保護(hù)措施，如保留外資設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限，對外資在我國設(shè)立分行以及從事風(fēng)險很大的證券衍生業(yè)務(wù)尤其是期權(quán)、期貨保留較多限制。對外資進(jìn)入基礎(chǔ)電信行業(yè)的股份限制，以及對外資進(jìn)入衛(wèi)星通訊市場（包括電話、電報、電臺、電視）等的限制，禁止外國經(jīng)營或控制的公司獲得從事通訊傳輸?shù)脑S可等。

保護(hù)文化、娛樂等涉及意識形態(tài)的敏感行業(yè)。對相關(guān)領(lǐng)域的敏感行業(yè)給予重點關(guān)注，包括廣播、影視、影院等領(lǐng)域的開放，通過設(shè)置嚴(yán)格的審批限制、業(yè)務(wù)限制、股比限制進(jìn)行保護(hù)。

充分利用第二類負(fù)面清單為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。韓國、墨西哥等非發(fā)達(dá)國家對美國承諾負(fù)面清單管理模式時，充分運用了第二類負(fù)面清單來保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。這是因為第二類負(fù)面清單給予東道國較大的自主權(quán)，東道國可保留對不符措施進(jìn)行修改或設(shè)立新的更嚴(yán)格限制措施的權(quán)利。因此，我國在以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單進(jìn)行雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定談判時，應(yīng)充分利用好第二類負(fù)面清單，除將金融等核心產(chǎn)業(yè)和部門放入第二類負(fù)面清單外，還應(yīng)明確保留對本國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)尚未出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)和未來出現(xiàn)的新的產(chǎn)業(yè)出臺不符措施的權(quán)利，為我國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間，維護(hù)我國產(chǎn)業(yè)利益和國家安全。

（五）完善條款保障國家核心利益

引入國家重大安全例外條款。美國等發(fā)達(dá)的國家，在積極推行其主導(dǎo)的負(fù)面清單管理模式時，都積極設(shè)置了眾多的例外條款，包括國家重大安全例外條款、政府采購例外條款、金融服務(wù)例外條款、稅收例外條款等，通過這些條款來保障國家安全。當(dāng)然其中最重要的就是國家安全例外條款。由于現(xiàn)階段我國簽署的BIT和FTA，國家重大安全例外條款并不是必備條款，因此在負(fù)面清單管理模式時，應(yīng)充分引進(jìn)國家重大安全例外條款，并且賦予我國自行判斷重大安全的權(quán)利。同時借鑒美國等國家相關(guān)條款的締結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步完善國家重大安全例外條款，明確規(guī)定締約方對受損方的責(zé)任。在涉及到重大安全例外的爭端解決程序中，規(guī)定國際條約優(yōu)先于國際習(xí)慣法的適用地位，確保締約方對個案仲裁法庭法律適用的控制等。

對投資者對國家爭端解決機(jī)制的適用范圍進(jìn)行限制。金融危機(jī)后，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家對投資者-國家爭端解決機(jī)制（ISDS）態(tài)度的逐漸轉(zhuǎn)變，一方面為了保留本國對外資的管轄權(quán)，在與發(fā)達(dá)國家簽署協(xié)定中盡量不適用ISDS；另一方面，為保護(hù)本國投資者的利益，與發(fā)展中國家簽署協(xié)定時，又極力引進(jìn)ISDS，但對相關(guān)的適用范圍進(jìn)行了限制。借鑒美國的做法，我國也應(yīng)以充分保障本國利益為基礎(chǔ)，在與發(fā)展中國家簽署協(xié)定時，充分引進(jìn)投資者對國家爭端解決機(jī)制，保護(hù)我國海外投資利益；與發(fā)達(dá)國家簽署協(xié)定時，如有可能盡量不引進(jìn)投資者-國家爭端解決機(jī)制。同時在引進(jìn)投資者-國家爭端解決機(jī)制時，尤其是面對發(fā)達(dá)國家，最好要求能在窮盡東道國救濟(jì)之后再適用ISDS，同時，完善ISDS，如明確投資定義、界定因投資產(chǎn)生爭議的范圍以及對有權(quán)提起仲裁的投資者進(jìn)行嚴(yán)格界定等，保留我國更多的外資管轄權(quán)。

條款上盡量體現(xiàn)過渡性安排。充分借鑒墨西哥、韓國等國家的談判經(jīng)驗，在條款措辭上應(yīng)寬泛靈活，賦予更大的政策裁量空間。同時由于我國重點領(lǐng)域的國內(nèi)改革不能一蹴而就地完成，因此，負(fù)面清單的實施應(yīng)是循序漸進(jìn)的。在與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行條款談判時，也應(yīng)以國內(nèi)的改革完成的時間為參照，在協(xié)定中相關(guān)行業(yè)的開放中安排過渡性條款，以免對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成重大沖擊，保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益。